增量政策空间大财政“赶进度”重在保民生

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证券时报记者 贺觉渊 郭博昊

预算是财政的核心内容，是治国理政的重要支柱。从当前财政收支形势看，今年完成全年预算目标面临挑战，有必要实施增量财政政策补充财力。除了多措并举增加调入资金，特别国债与提高赤字等举措均有实施空间，延期部分年底到期的减税降费政策亦值得期待。在受访专家学者看来，财政部可能出台多种增量财政政策，合力促发展，重在保民生。

根据证券时报“2024年三季度经济学家问卷调查”结果，截至10月11日，46位接受调查的经济学家中有近九成（87%）认为有必要提高2024年超长期特别国债发行额度，认同提高年内财政预算赤字，提前下达部分2025年超长期特别国债或专项债券额度的经济学家占比均超过60%。

财政“赶进度”有难度

当前，经济持续回升向好仍面临诸多挑战，财政收入增长面临制约，财政收支依然处于紧平衡态势。从广义财政收支（全国一般公共预算收支与全国政府性基金预算收支）进度看，当前完成全年预算需要继续付出努力。部分受访专家学者认为，不借助增量财政政策完成全年预算目标存在难度。

今年前8个月，全国一般公共预算收支分别占年初预算安排的65.99%、60.91%，进度处于近5年同期低位；全国政府性基金收支分别占年初预算安排的37.88%、40.08%，进度均低于近5年同期。

“我国广义财政收支达成预算目标存在一定压力，尤其是税收收入和政府性基金收入面临较大挑战。”中央财经大学财政税务学院副教授孙鲲鹏对证券时报记者说，今年以来财政收入压力相对凸显，尤其是税收收入增长相对乏力。而财政收入端的压力一定程度上也会影响到支出端。

近期一揽子增量政策陆续出台，提振社会预期的同时稳定经济大盘，有利于改善财政收支形势。例如，国家发展改革委明确提前下达明年1000亿元中央预算内投资计划和1000亿元“两重”建设项目清单，并要求“可以尽快在年内形成实物工作量”。财信研究院副院长伍超明向记者说明，保守估计这部分资金全部使用可拉动四季度公共财政支出增速2.6个百分点，提高全年增速0.7个百分点。

不过，受访专家学者一致认为，已出台的一揽子增量政策对弥补财政收入缺口作用有限。近期券商研究机构普遍测算截至今年8月的广义财政收入缺口将不低于2万亿元。“即使在未来10月份实施增量财政政策的情况下，实现既定预算目标也存在一定难度。”中央财经大学财政税务学院助理教授高宏宇在接受证券时报记者采访时表示。

多种方式

可为财政“补缺”

过去两年间，我国均在下半年谋划出台一系列增量政策，有效改善了当年财政收支形势。2022年，我国通过特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存利润、调入预算稳定调节基金等，保持适当支出强度。2023年，我国增加发行1万亿元国债，赤字率由年初预算的3%升至3.8%。

从当前财政政策工具箱看，财政部依然有多种方式确保全年预算收支运行无恙。高宏宇认为，财政部可以采取多种措施增加调入资金规模，包括加大央行和特定金融企业上缴利润、增加结转结余资金、调入预算稳定调节基金或增加“二、三本账”调出资金。财通证券宏观首席分析师陈兴同样建议，加大国企、央企利润上缴规模。

高宏宇同时坦言，上述举措的资金规模都有限。2022年人民银行依法上缴了所有的历史结存利润，因此2024年上缴利润空间已然不大。结转结余资金主要来源是中央财政结转资金，规模也不大。从预算制定情况来看，2024年从中央预算稳定调节基金调入一般公共预算的资金为2482亿元。此外，考虑到“第二本账”同样在承压，增加“二、三本账”调出资金难度也不小。

为补充广义财政收支缺口，更多专家认为应采取更大力度的增量财政政策。证券时报“2024年三季度经济学家问卷调查”阶段性调查结果显示，多数经济学家认为可以在年内发行更大规模的超长期特别国债，或提高预算赤字。目前，两项举措在年内均留有实施窗口。

伍超明认为，更大规模的特别国债、调整赤字增发国债两项增量政策兼顾短期和中长期。一方面，两项举措均是中央加杠杆，资金使用范围没有硬性限制，可以更多用于惠民生、促消费领域，也能够用于稳地产、化风险领域。另一方面，两项举措出台均可以向市场释放政策积极信号，对提振市场预期具有较强作用。

考虑到财政部仍有多种政策工具可以使用，受访专家学者认为，增量财政政策更有可能加强各项财政资源统筹，组合多项增量财政政策，并优化现有政策工具，保障必要财政支出力度同时保留一定的政策空间。

临期税费政策或延续

民生保障始终是财政支出的重点领域。中央政治局会议强调，要加大财政货币政策逆周期调节力度，保证必要的财政支出，切实做好基层“三保”工作。国家发改委亦指出，一揽子增量政策针对国内有效需求不足等问题，把扩内需增量政策重点更多放在惠民生、促消费上。

受访专家学者认为，“赶进度”下的财政支出主要方向是民生保障。高宏宇表示，接下来出台的增量财政政策，重在面向民生保障、基建、绿色环保等领域扩大支出力度。此外，也可以考虑再发行上千亿元规模的特殊再融资债券，用于置换地方政府隐性债务，缓解地方债务压力，促进扩大内需。

值得注意的是，国家发展改革委主任郑栅洁近日指出，部分今年底将到期的税费支持、失业保险援企稳岗、技能提升补贴等政策，相关部门将在研究评估基础上，加快明确政策是否延续实施，如延续实施，尽快明确延续实施的期限。

近年来，我国在做强做优实体经济、促增收扩消费、推动高水平科技自立自强等方面出台了一系列减税降费政策。记者注意到，部分税费支持、失业保险、援企稳岗等政策将于今年年末到期，其中不乏减免小微企业“六税两费”，阶段性降低失业保险、工伤保险费率等企业评价高、获得感强的政策。

上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇向记者指出，即将到期的税费优惠政策大多数出台于2022年或更早前。这些政策的有效实施，对提升市场主体预期和促进经济企稳回升发挥了重要作用。

据他判断，针对科技创新和中小微企业发展的税收优惠政策大部分仍会延续。从中长期来看，促进科技创新和面向中小微企业脱困减负的阶段性政策可能部分向长期性政策或正式税制转型。

“财税政策作为宏观政策的重要组成部分，会影响市场对宏观政策取向的判断，财税优惠政策的延续可向外发出积极政策取向的信号。”孙鲲鹏对记者说。

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